李淳電信觀》有線電視的外資與文化管理

李淳 晚近各界多認為，應對外資大舉進入我國有線電視市場一事應加以限制，已避免對本國文化的保障產生影響。確實以用戶數計算，我國有線電視的普及率已達85%。套句通訊上的用語，已接近「無所不在」的境地，因此以限制外資作為本國文化保護的手段之主張，是可以理解的。不過隨著通訊匯流的發展，這樣的政策手段或有重新思考的必要。 有線電視的經營涉及二種行為，首先是實體有線電視網路的鋪設，其次是將預先決定的頻道節目，透過有線電視網路進行播放的行為。這二種行為分別涉及了不同的管制政策領域。基於有線電視網路的特徵，第一種行為的管制目的，係為了規範因自然獨占與競爭障礙產生的市場失靈問題；第二種播送節目供大眾收聽、視的行為，才涉及各界關切的文化管理問題。在傳統傳輸技術下，有線電視網路只能提供廣播電視節目，於是其既是一種有經濟問題要管制的準公用事業，又是有文化問題要規範的廣播電視事業，而現行有線電視的管制法令，便是集市場失靈與文化管理規範於一體的架構。 然而隨著通訊匯流科技發展，有線電視網路不再僅能提供電視節目；寬頻上網、語音電話與其他應用服務，早就屬於其服務內容。撇開複雜的科技不談，這種所謂通訊服務三合一（電話、廣播電視與資訊服務）的發展，使得只要能夠提供雙向寬頻上網的網路設施，如電信固網、無線寬頻網路（WiFi、 WiMax）甚至光纖等，就能夠提供三合一服務。 於是，過去有線電視網路的經濟問題是否繼續存在，有必要與其他傳輸網路一起觀察，才能得到全貌。同樣的，有線電視業涉及的文化問題，亦將成為一個普遍存有提供三合一服務能力的通訊網路的問題。若繼續以傳統的分類方式，如有線電視、電信，或是第一類、第二類電信等，作為管制措施的基礎，在市場開放競爭與保障本國文化不同立場的糾結下，爭議自然難免。 最近外資投資有線電視的爭議，便是一個明顯的例子。在匯流趨勢下，對於外資投資有線電視的態度，應決定於外資所買的是網路還是節目的經營權。如果是網路，那就是經濟問題；如果是節目播放，那就是文化問題。但在現行架構下，外商買的既是網路，又是節目，導致經濟問題的思考與文化管理的評估相互牽制而無法釐清。 對此，可能的解決之道，或許是建立具備科技中立性，而將節目分類、自製率要求、黃金時段限播、必須播放節目要求（must carry rule）等文化管理措施，一體適用於所有「普遍存在並供公眾使用」的通訊網路的規範體系。在這個架構下，文化管理政策的落實將不會受到傳輸網路的所有權結構影響。這些規範，也屬於WTO所接受的文化限制，沒有違反國際義務的問題。同樣的，我們也需要一個具備「科技中立性」的經濟管制體系，無歧視的適用於屬於「同一種經濟特質」（如有競爭障礙存在）的電子通訊網路。如此網路的外資比率限制，便可與文化議題脫鉤，在整體自由化政策與WTO談判發展下來考量。 當然由目前過渡到未來，會有許多技術問題產生。例如在匯流趨勢下，何種事業才是「供公眾」收聽、視，屬於現行廣電三法禁止政黨經營的「廣電事業」？另外如何確保獨立的節目與其他應用服務者能與實體網路自己提供的服務公平競爭？又不同網路間如何以同一品質互連互通？都還需要進一步的思考。不過通訊產業管制，原本就建築在技術規格之上；處在新舊世代通訊技術交接的當下，管制者的辛苦是難免的！ （作者是中華經濟研究院台灣WTO中心助研究員，專長經濟管制、通訊匯流、國際經貿法） 【2006/09/05 經濟日報】